จากไชต์: สำนัก มาตรการเชิงรุกและนวัตกรรม
จำนวนผู้เข้าชม: 928
มาตรการป้องกันการทุจริตเกี่ยวกับการใช้ประโยชน์ในที่ดินของรัฐโดยมิชอบ กรณีปัญหาการบุกรุกและการใช้ประโยชน์ในที่ดินป่าไม้
วันที่คณะกรรมการ ป.ป.ช. มีมติ : 15 กันยายน 2564
วันที่คณะรัฐมนตรีมีมติรับทราบ : 28 มิถุนายน 2565
เนื้อหาโดยสรุป
ด้วยทรัพยากรป่าไม้มีความสำคัญในการเป็นรากฐานของการพัฒนาประเทศในทุกด้านไม่ว่าจะเป็นด้านเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อม ตั้งแต่อดีตจนถึงปัจจุบันปัญหาเกี่ยวกับการบุกรุกที่ดินป่าไม้ ยังคงเป็นปัญหาสำคัญของประเทศไทยมาโดยตลอด การดำเนินการของภาครัฐ นอกจากการสงวนและคุ้มครองพื้นที่ป่าไม้ ตามกฎหมาย ระเบียบ และมติคณะรัฐมนตรีที่เกี่ยวข้องแล้ว ภาครัฐยังมีการใช้ประโยชน์ทรัพยากรป่าไม้ด้วย กรณีที่ดินป่าไม้บางประเภท ส่วนราชการหรือองค์กรของรัฐ นิติบุคคล และบุคคลทั่วไป สามารถขออนุญาตเข้าทำประโยชน์ในพื้นที่ป่าไม้ได้ตามกฎหมาย ได้แก่ ที่ดินป่าไม้ตามพระราชบัญญัติป่าไม้ พุทธศักราช 2484 และพระราชบัญญัติป่าสงวนแห่งชาติ พ.ศ. 2507 เพื่อนำไปใช้ในวัตถุประสงค์ต่าง ๆ เช่นเพื่อประโยชน์ในทางราชการ เพื่อการอยู่อาศัยหรือประกอบอาชีพเกษตรกรรมเพื่อจัดเป็นสถานที่พักผ่อนหย่อนใจ เพื่อการปลูกป่า เพื่อการสำรวจแร่และการทำเหมืองแร่ เพื่อทำการสำรวจและผลิตปิโตรเลียม เพื่อสร้างศาสนสถาน เพื่อการขุด
เก็บ ซึ่งทราย ลูกรัง หรือดิน ที่มิใช่การทำเหมืองแร่ เป็นต้น
การบริหารจัดการทรัพยากรป่าไม้ของประเทศไทย จะเห็นได้ว่านอกจากการป้องกันรักษาแล้วยังมีการใช้ประโยชน์ทรัพยากรป่าไม้เพื่อส่งเสริมการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมด้วย ซึ่งจะต้องมีการบริหารจัดการระหว่างกันให้มีความสมดุล จึงจะเป็นการอนุรักษ์ทรัพยากรป่าไม้อย่างยั่งยืน อย่างไรก็ตาม ตลอดหลายปีที่ผ่านมา พบการนำเสนอข้อมูลการกระทำความผิด และปัญหาต่าง ๆ เป็นจำนวนมากเกี่ยวกับการบุกรุกและใช้ประโยชน์ที่ดินป่าไม้โดยมิชอบ เมื่อทำการศึกษาพบประเด็นปัญหาที่สำคัญ เช่น ปัญหานโยบายเพื่อการแก้ไขปัญหาที่ดินทำกินในเขตที่ดินป่าไม้ ปัญหาการปรับปรุงแนวเขตที่ดินของรัฐ ปัญหาด้านการป้องกันและปราบปรามการบุกรุกที่ดินป่าไม้ ปัญหาด้านการอนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ที่ดินป่าไม้ และปัญหาการขาดความโปร่งใสในการตรวจสอบและการมีส่วนร่วมของประชาชน เป็นต้น ซึ่งปัญหาดังกล่าว เป็นปัจจัยสำคัญที่ส่งผลให้ที่ดินป่าไม้และที่ดินของรัฐอื่น ๆ ถูกบุกรุกและใช้ประโยชน์โดยมิชอบมากขึ้น เกิดการจัดสรรทรัพยากรที่ไม่เป็นธรรมและมีส่วนร่วม รวมทั้งเป็นความเสี่ยงในการเปิดช่องและเอื้อประโยชน์ให้นายทุนใช้ช่องว่างในการบุกรุกที่ดินของรัฐ โดยอาจมีเจ้าหน้าที่ของรัฐให้การสนับสนุนหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีเจตนาแสวงหาประโยชน์โดยมิชอบร่วมกันทุจริต
ดังนั้น เพื่อเป็นการแก้ไขปัญหาดังกล่าว คณะกรรมการ ป.ป.ช. จึงได้มีมติให้แต่งตั้งคณะอนุกรรมการศึกษาเพื่อป้องกันการใช้ประโยชน์ที่ดินของรัฐโดยมิชอบ เพื่อศึกษามาตรการป้องกันการทุจริตเกี่ยวกับการใช้ประโยชน์ในที่ดินของรัฐโดยมิชอบ กรณีปัญหาการบุกรุกและการใช้ประโยชน์ในที่ดินป่าไม้ และเสนอความเห็นเพื่อให้มีการเสนอมาตรการ ความเห็น หรือข้อเสนอแนะเพื่อป้องกันการทุจริตในเรื่องดังกล่าว ต่อคณะรัฐมนตรี เพื่อให้มีการปรับปรุงการปฏิบัติราชการ หรือวางแผนงานโครงการของส่วนราชการเพื่อป้องกันหรือปราบปรามการทุจริตต่อหน้าที่การกระทำความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ หรือการกระทำความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ในการยุติธรรม ตามความในมาตรา 32 แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2561
ข้อเสนอแนะ
เพื่อเป็นการแก้ไขปัญหาความเสี่ยงต่อการทุจริตเกี่ยวกับเกี่ยวกับการใช้ประโยชน์ในที่ดินของรัฐโดยมิชอบ กรณีปัญหาการบุกรุกและการใช้ประโยชน์ในที่ดินป่าไม้ คณะกรรมการ ป.ป.ช. พิจารณาแล้ว เห็นควรเสนอมาตรการป้องกันการทุจริตเกี่ยวกับการใช้ประโยชน์ในที่ดินของรัฐโดยมิชอบ กรณีปัญหาการบุกรุกและการใช้ประโยชน์ในที่ดินป่าไม้ ต่อคณะรัฐมนตรี ตามความมาตรา 32 แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2561 โดยมีข้อเสนอแนะ ดังนี้
1. ด้านการจัดที่ดินทำกินให้ชุมชนภายใต้คณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ (คทช.)
1.1 คณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ (คทช.) ควรบูรณาการหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องจัดทำระบบฐานข้อมูลกลางเพื่อการบริหารจัดการที่ดิน ประกอบด้วย ข้อมูลการถือครองที่ดินและทำประโยชน์ในที่ดินของรัฐในภาพรวมทั้งประเทศ ทั้งกรณีที่มีเอกสารสิทธิและไม่มีเอกสารสิทธิ และข้อมูลการยื่นคำร้องขอเข้าทำประโยชน์ในที่ดินของรัฐทุกประเภท รวมทั้งให้มีการเปิดเผยข้อมูลดังกล่าวต่อสาธารณชนด้วย
1.2 การจัดที่ดินทำกินให้ชุมชนภายใต้คณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ (คทช.) เห็นควรตรวจสอบและคัดกรองผู้มีคุณสมบัติด้วยความโปร่งใส ตรวจสอบได้ โดยเชื่อมโยงระบบฐานข้อมูลบัตรประจำตัวประชาชน 13 หลักกับฐานข้อมูลระบบสวัสดิการแห่งรัฐ และข้อมูลการถือครองที่ดินจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง มีกระบวนการสร้างการมีส่วนร่วม และต้องไม่เอื้อประโยชน์ให้กับนายทุนในการครอบครองที่ดินของรัฐ รวมทั้งให้กำหนดแนวทางการแก้ปัญหาการให้ตัวแทนอำพราง (Nominee) ถือครองที่ดินแทนด้วย
1.3 การจัดที่ดินทำกินให้ชุมชนภายใต้คณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ (คทช.) หน่วยงานภาครัฐที่เกี่ยวข้องควรมีการตรวจติดตามการเปลี่ยนแปลงที่ดินของรัฐจากการบุกรุกและการใช้ประโยชน์ที่ดินอย่างสม่ำเสมอทุกปี เพื่อมั่นใจว่าที่ดินที่มอบสิทธิในการใช้ประโยชน์ให้กับชุมชนไม่ได้มีการขยายขอบเขตเพิ่มเติม และไม่ได้มีการถูกโอนหรือเปลี่ยนมือไปเป็นของนายทุนหรือผู้มีอิทธิพล รวมทั้งมีการกำหนดมาตรการแก้ไขปัญหาดังกล่าว เช่น การลงโทษ การยึดคืนที่ดิน เป็นต้น และการลงโทษข้าราชการที่เป็นตัวการ ผู้ใช้ หรือผู้สนับสนุนให้เกิดการบุกรุกและการใช้ประโยชน์ที่ดินของรัฐโดยมิชอบ
1.4 พื้นที่ที่ได้รับการจัดที่ดินทำกินไปแล้ว หน่วยงานที่เกี่ยวข้องควรมีแผนงาน/โครงการ
ในการส่งเสริมและพัฒนาอาชีพให้กับผู้ได้รับจัดที่ดิน รวมทั้งการพัฒนาพื้นที่ให้มีการใช้ประโยชน์ได้อย่างเต็มศักยภาพ เพื่อป้องกันไม่ให้มีการซื้อขายเปลี่ยนมือที่ดิน
2. ด้านการปรับปรุงแนวเขตที่ดินของรัฐ
2.1 รัฐบาลควรให้การสนับสนุนและเร่งรัดการดำเนินการปรับปรุงแผนที่แนวเขตที่ดินของรัฐแบบบูรณาการ มาตราส่วน 1 : 4000 (One Map) เพื่อให้การดำเนินการเป็นไปด้วยความเรียบร้อยสัมฤทธิผล สามารถบูรณาการแก้ไขปัญหาแนวเขตที่ดินของรัฐให้ชัดเจนและไม่ทับซ้อนกันและให้สำนักงานคณะกรรมการ นโยบายที่ดินแห่งชาติ ในฐานะฝ่ายเลขานุการของคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ (คทช.) กำหนดแผนการดำเนินงาน และกรอบระยะเวลาการดำเนินการที่แล้วเสร็จ
ทั้งนี้ เพื่อมิให้การปรับปรุงแผนที่แนวเขตที่ดินของรัฐเกิดความล่าช้าให้มีการประกาศใช้
แผนที่แนวเขตที่ดินของรัฐ เฉพาะบริเวณพื้นที่ผ่านการปรับปรุงแนวเขตที่ดินที่เสร็จแล้ว และไม่มีปัญหาความขัดแย้งก่อน รวมทั้งให้เร่งรัดดำเนินการในพื้นที่เศรษฐกิจซึ่งที่ดินมีราคาสูงด้วย
2.2 ในขั้นตอนการดำเนินงานปรับปรุงแผนที่แนวเขตที่ดินของรัฐแบบบูรณาการฯเห็นควรให้มีการชี้แจงและทำความเข้าใจกับประชาชนที่อาจได้รับผลกระทบ เพื่อให้ทราบถึงขั้นตอนการปฏิบัติ และการรับฟังความคิดเห็นและข้อเสนอแนะจากทุกภาคส่วน
2.3 เห็นควรให้สำนักงานคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติพิจารณาแนวทางแก้ไขปัญหาเกี่ยวกับการดำเนินคดีกับผู้บุกรุกที่ดินของรัฐ ในบริเวณพื้นที่ที่อยู่ระหว่างการปรับปรุงแนวเขตที่ดินของรัฐ รวมทั้งการพิจารณาช่วยเหลือเยียวยา หากการปรับปรุงแนวเขตที่ดินของรัฐส่งผลกระทบต่อสิทธิของประชาชน
2.4 เมื่อดำเนินการปรับปรุงแผนที่แนวเขตที่ดินของรัฐแบบบูรณาการฯ แล้วเสร็จในพื้นที่จังหวัดใด เห็นควรให้ดำเนินการเปิดเผยแผนที่แนวเขตที่ดินของรัฐที่ผ่านการรับรองแล้วในระบบอินเตอร์เน็ตหรือแอปพลิเคชัน (Application)
3. ด้านการป้องกันและปราบปรามการบุกรุกที่ดินของรัฐ
3.1 ด้านการเพิ่มประสิทธิภาพการบังคับใช้กฎหมาย
1) เมื่อมีการปรับปรุงแผนที่แนวเขตที่ดินของรัฐแบบบูรณาการฯ แล้ว หน่วยงานของรัฐที่มีหน้าที่ในการดูแลรักษาที่ดินของรัฐทุกประเภท ควรมีการตรวจสอบแนวเขตที่ดินของรัฐอย่างละเอียดรอบคอบ โดยจะต้องดำเนินการจัดให้มีหลักเขต ป้าย และเครื่องหมายแสดงแนวเขตให้ชัดเจน และต้องมีมาตรการป้องกันไม่ให้มีการบุกรุกพื้นที่ที่รับผิดชอบเพิ่มเติม รวมทั้งพัฒนาการบังคับใช้กฎหมายอย่างมีประสิทธิภาพกับผู้บุกรุกในพื้นที่ใหม่ด้วยความรวดเร็ว โดยใช้เทคโนโลยีภูมิสารสนเทศ (Geo-Information Technology)
2) เห็นควรให้หน่วยงานของรัฐที่มีหน้าที่ในการดูแลรักษาที่ดินของรัฐทุกประเภท ปรับปรุงและพัฒนากฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้อง เพื่อใช้เป็นเครื่องมือสนับสนุนในการบริหารจัดการที่ดินของรัฐทั้งระบบ ให้สอดคล้องกับบริบทของสังคมและสภาพการณ์ที่เปลี่ยนแปลงไป มีการจัดระเบียบและแก้ไขปัญหาความขัดแย้งเกี่ยวกับการครอบครองหรือใช้ประโยชน์ที่ดินของรัฐอย่างมีส่วนร่วม
3) หน่วยงานของรัฐที่มีหน้าที่ในการดูแลรักษาที่ดินของรัฐทุกประเภท ควรเพิ่มมาตรการบังคับใช้กฎหมายให้เกิดผลสัมฤทธิ์ ให้ผู้กระทำผิดมีความเกรงกลัวไม่กล้ากระทำความผิดในกฎหมาย
ที่เกี่ยวข้องทั้งหมด มิใช่เพียงการบังคับใช้กฎหมายเกี่ยวกับการป่าไม้เพียงอย่างเดียวเท่านั้น แต่ควรบูรณาการหน่วยงานทั้งหมดที่มีการบังคับใช้กฎหมายอื่น ๆ ประกอบด้วย เช่น พระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ พระราชบัญญัติโรงแรม พ.ศ. 2547 พระราชบัญญัติการเดินเรือในน่านน้ำไทย พระพุทธศักราช 2456 เป็นต้น
3.2 ด้านการบูรณาการและส่งเสริมการมีส่วนร่วมจากทุกภาคส่วน
1) เห็นควรให้กระทรวงมหาดไทยพิจารณาให้จังหวัดดำเนินการบูรณาการหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง จัดทำยุทธศาสตร์การป้องกันและปราบปรามการบุกรุกที่ดินของรัฐ โดยให้สอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติและสามารถปฏิบัติได้อย่างเป็นรูปธรรม และให้จำนวน คุณภาพ และขนาดที่ดินของรัฐเป็นตัวชี้วัดที่สำคัญด้านประสิทธิภาพในการบริหารราชการของผู้ว่าราชการจังหวัดและผู้บริหารพื้นที่ที่ดินของรัฐ ซึ่งต้องมีการประเมินผลการดำเนินงานในทุก 6 เดือน และ 12 เดือน
2) หน่วยงานของรัฐที่มีหน้าที่ในการดูแลรักษาที่ดินของรัฐทุกประเภท เช่น สำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม กรมส่งเสริมสหกรณ์ กรมพัฒนาสังคมและสวัสดิการ กรมธนารักษ์ เป็นต้น
ควรพิจารณากันพื้นที่ป่าที่มีสภาพป่าไม้สมบูรณ์ หรืออยู่ในพื้นที่ชั้นคุณภาพลุ่มน้ำชั้นที่ 1 และชั้นที่ 2 และส่งมอบให้กรมป่าไม้ กรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่า และพันธุ์พืช และกรมทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่ง เพื่อสร้างมาตรการป้องกันและดูแลให้เกิดความยั่งยืนต่อไป
3) ห้ามมิให้หน่วยงานของรัฐที่มีหน้าที่ในการจัดสาธารณูปโภคและสาธารณูปการ หรือการให้ บริการสาธารณะต่าง ๆ จัดบริการดังกล่าวแก่ผู้ที่บุกรุกที่ดินของรัฐ เช่น การออกเลขที่บ้าน น้ำประปา ไฟฟ้า การส่งเสริมอาชีพ การส่งเสริมปลูกพืชเศรษฐกิจ การจดทะเบียนสถานประกอบการ เป็นต้น และให้ลงโทษเจ้าหน้าที่ที่ปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติตามมาตรการดังกล่าวอย่างจริงจัง
4) หน่วยงานของรัฐที่มีหน้าที่ในการดูแลรักษาที่ดินของรัฐทุกประเภท ควรมีการส่งเสริมการสร้างทัศนคติและปลูกจิตสำนึกให้แก่เจ้าหน้าที่ของรัฐและประชาชน เพื่อให้ตระหนักถึงผลกระทบ
ต่อเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อมจากการทุจริต และให้สร้างกระบวนการมีส่วนร่วมและช่องทาง
ของประชาชนในการเฝ้าระวัง และแจ้งเบาะแสการบุกรุกที่ดินของรัฐ
4. ด้านการอนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในที่ดินป่าไม้
4.1 การเข้าทำประโยชน์ในที่ดินป่าไม้ทุกประเภท ของส่วนราชการและหน่วยงานของรัฐ
เห็นควรปฏิบัติตามกฎหมายว่าด้วยการป่าไม้ โดยจะต้องได้รับอนุญาตก่อน จึงจะเข้าดำเนินการได้
หากปรากฏว่า ยังมีส่วนราชการและหน่วยงานของรัฐใด เข้าทำประโยชน์ในที่ดินป่าไม้ก่อนได้รับอนุญาต ซึ่งเป็นการปฏิบัติโดยมิชอบ ตามกฎหมายว่าด้วยการป่าไม้ ให้กรมป่าไม้ กรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่า และพันธุ์พืชและกรมทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่ง ดำเนินการตามกฎหมายโดยเคร่งครัด
ทั้งนี้ ในขั้นตอนการขอจัดสรรงบประมาณของส่วนราชการและหน่วยงานของรัฐที่มีแผนงานโครงการในที่ดินป่าไม้ เห็นควรประสานหน่วยงานผู้อนุญาตก่อนล่วงหน้า และหากยังไม่ได้รับอนุญาต ห้ามมิให้จัดสรรงบประมาณให้
4.2 หน่วยงานรัฐที่มีหน้าที่และอำนาจในการอนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ที่ดินป่าไม้
ทุกประเภท ควรจัดทำแผนที่แสดงความเหมาะสมการใช้ประโยชน์ที่ดินป่าไม้ โดยการจำแนกพื้นที่ต่าง ๆ (Zoning) ตามหลักวิชาการและหลักเกณฑ์การอนุญาตตามระเบียบการอนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ที่ดินป่าไม้ เพื่อใช้เป็นแนวทางให้หน่วยงานของรัฐใช้ในการวางแผนและใช้ในการพิจารณาอนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ เปิดเผยข้อมูลดังกล่าวต่อสาธารณะ
4.3 เห็นควรให้กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม พิจารณาปรับปรุงแก้ไขระเบียบการอนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ที่ดินป่าไม้ทุกประเภท ดังนี้
1) ปรับปรุงหลักเกณฑ์การอนุญาตให้มีความชัดเจน เพื่อลดปัญหาการใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่รัฐในการพิจารณา เช่น กรณีการกำหนดคำนิยามคำว่า “ไม่เป็นพื้นที่ป่าที่มีสภาพป่าไม้สมบูรณ์”ตามกฎกระทรวงการขออนุญาตและการอนุญาตทำประโยชน์ในเขตป่า พ.ศ. 2558 ให้มีความชัดเจน
2) ปรับปรุงการพิจารณาอนุญาต ให้มีการพิจารณาผ่านคณะกรรมการในระดับจังหวัด
เช่น มีผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นประธานกรรมการ และองค์ประกอบของกรรมการประกอบด้วย ผู้แทนหน่วยงานของรัฐที่มีพื้นที่อยู่ในความรับผิดชอบตามกฎหมายทุกแห่ง ผู้แทนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ป่าแห่งนั้นตั้งอยู่ และหน่วยงานอื่นที่เกี่ยวข้อง
3) ปรับปรุงขั้นตอนและกระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชน ชุมชน หรือผู้มีส่วนได้เสีย จากโครงการของรัฐหรือที่รัฐอนุญาตให้ผู้ใดดำเนินการใช้ประโยชน์ในที่ดินป่าไม้ทุกประเภทให้มากขึ้นเช่น การประชาพิจารณ์ การสำรวจความคิดเห็น การเปิดโอกาสให้แสดงความคิดเห็นผ่านช่องทางต่าง ๆ เป็นต้น โดยมุ่งให้ประชาชนมีความเข้าใจที่ถูกต้องเกี่ยวกับโครงการ และรวบรวมความคิดเห็นของประชาชนที่มีต่อโครงการนั้น รวมทั้งความเดือดร้อนหรือความเสียหายที่อาจเกิดขึ้นแก่ประชาชนด้วย
4.4 การติดตามเงื่อนไขการอนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ที่ดินป่าไม้ เห็นควรให้ภาคประชาชน ชุมชน ผู้นำท้องที่ และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีส่วนร่วม และจะต้องเปิดเผยข้อมูลการขอใช้ประโยชน์พื้นที่ป่าไม้ ได้แก่ ชื่อหน่วยงาน/นิติบุคคล/บุคคลที่ขอใช้/บุคคลที่อยู่ระหว่างการขอ วัตถุประสงค์การขอใช้ แผนที่ ระยะเวลาเช่า และจำนวนพื้นที่ที่ขอใช้ทำประโยชน์ต่อสาธารณะ
