ปัญหาและแนวทางแก้ไขทุจริตคุณภาพนมในโครงการอาหารเสริม (นม) โรงเรียน

ปัญหาและแนวทางแก้ไขทุจริตคุณภาพนมในโครงการอาหารเสริม (นม) โรงเรียน

Problems and Potential Solutions to Corruption in the Supply of School Milk[1]

                   ในตลาดไม่แข่งขันเช่นนมโรงเรียน สภาวะผลผลิตที่ต่ำเกินไปร่วมกับทุจริตคุณภาพนมและการขาดประสิทธิภาพด้านการจัดการ สามารถแจกแจงด้วยลักษณะสำคัญ 4 ประการคือ (1) พันธะสัญญา   ไม่สมบูรณ์ (2) กระบวนการผลิตไม่สมบูรณ์ (3) ตลาดปัจจัยการผลิตไม่สมบูรณ์ และ (4) ใช้ปัจจัยการผลิต   ไม่เต็มขีดความสามารถ สภาพปัญหามีดังนี้ ที่หน้าฟาร์ม สัญญามักจะใช้บังคับไม่ได้ ผู้ประกอบการแปรรูปโรงงานประกอบการโดยไม่มีใบอนุญาตและผลิตไม่ได้คุณภาพมาตรฐาน การรับรองสิทธิจำหน่าย การจัดสรรสิทธิจำหน่ายไม่โปร่งใส การตรวจสอบ ขาดการบังคับปฏิบัติตามกฎหมายและข้อตกลงต่าง ๆ การกระจายนมสู่โรงเรียน มีกลุ่มความร่วมมือในท้องถิ่นทำการบังคับกำหนดตลาด และการจัดซื้อ การจัดซื้อของหน่วยราชการไม่โปร่งใส เกิดการฮั้วราคา การจำหน่ายโดยไม่มีใบรับรองการรับซื้อน้ำนมดิบ หรือไม่มีการส่งมอบสินค้า ระบบการจัดการดังกล่าวอาจจะมองข้ามหรือสร้างความยากลำบากต่อการป้องกันการปลอมปนนมผงละลายน้ำแทนนมโคสดแท้ หรือเรียกว่า “การทุจริตคุณภาพนม”

                   นิยามศัพท์ที่สำคัญ น้ำนมดิบ (Raw Milk) หมายถึง น้ำนมที่รีดมาจากแม่โค นมโคสดแท้ คือนมโคที่ผลิตจากน้ำนมดิบรีดสดใหม่จากฟาร์มโคนมในประเทศ นมผงขาดมันเนย (Skimmed Milk Powder) หมายถึง นมผงที่มีไขมันไม่เกินร้อยละ 1.5 ส่วนนมพร้อมดื่ม (Liquid Drinking Milk) หมายถึงน้ำนมที่ได้รับการปรุงแต่งให้พร้อมที่จะดื่มได้ทันทีโดยไม่ต้องปรุงแต่งเพิ่มเติม นมพาสเจอร์ไรส์ คือ นมที่ผ่านกรรมวิธีการฆ่าเชื้อด้วยความร้อนที่อุณหภูมิไม่เกิน 100 องศาเซลเซียส แต่ไม่ ต่ำกว่า 63 องศาเซลเซียส ไม่น้อยกว่า 30 นาที หรือฆ่าเชื้อด้วยความร้อนที่อุณหภูมิไม่ต่ำกว่า 72 องศาเซลเซียสไม่น้อยกว่า 15 นาที แล้วทำให้เย็นลงทันทีที่อุณหภูมิ 5 องศาเซลเซียส หรือต่ำกว่า นมยูเอชที คือ นมที่ผ่านกรรมวิธีการฆ่าเชื้อด้วยความร้อนที่อุณหภูมิไม่ต่ำกว่า 133 องศาเซลเซียส ไม่น้อยกว่า 1 วินาทีแล้วบรรจุในภาชนะและในสภาวะที่ปราศจากเชื้อทั้งนี้ จะต้องผ่านกรรมวิธีการทำนมสดให้เป็นเนื้อเดียวกันด้วย นมคืนรูป (Recombined Milk) หมายถึงนมพร้อมดื่มที่ผ่านกรรมวิธีนำองค์ประกอบของน้ำนมดิบมาผสมให้มีลักษณะเป็นนมโคสด อาจจะผ่านกระบวนการฆ่าเชื้อจุลินทรีย์ โดยวิธีการต่าง ๆ แทนที่จะใช้น้ำนมดิบจากแม่โคนม เช่น นมคืนรูปพาสเจอร์ไรส์ (Pasteurized Recombined Milk) นมคืนรูปสเตอริไลส์ (Sterilized Recombined Milk) และนมคืนรูปยูเอชที (U.H.T. Recombined Milk) เป็นต้น หางนม (Whey) หมายถึง ของเหลวส่วนที่ปั่นเอามันเนยหรือไขมันออกไปแล้ว และทำการย่อยด้วยกรดทำให้โปรตีนตกตะกอนออกไปส่วนที่เหลือเป็นของเหลวนั้นยังมีกรดอะมิโน ซึ่งเป็นสารสร้างโปรตีนอยู่จำนวนหนึ่งแต่ไม่มากนัก มาตรการกำหนดสัดส่วนการรับซื้อวัตถุดิบภายในประเทศ (Local Content Requirement : LCR) เป็นข้อบังคับที่กำหนดให้ผู้ผลิตสินค้าขั้นสุดท้าย (Final Goods) จะต้องซื้อวัตถุดิบจากผู้ผลิตในประเทศในสัดส่วนที่กำหนดไว้เป็นอย่างน้อย ต่อไปนี้จะใช้แทนที่ด้วยคำว่า “มาตรการกำหนดสัดส่วนการรับซื้อน้ำนมดิบภายในประเทศ” และ มาตรการโควตาภาษี (Tariff Quota) หรือการกำหนดโควตาโดยใช้ภาษีศุลกากรเป็นการเก็บภาษีศุลกากรหรือเพิ่มอัตราภาษีศุลกากรสำหรับสินค้านำเข้าในส่วนที่เกินจำนวนโควตาที่ประเทศผู้นำเข้าได้กำหนดไว้ในช่วงเวลาหนึ่ง ๆ

ความสัมพันธ์ที่แยกไม่ออกระหว่างปัญหาการผลิตไม่เต็มประสิทธิภาพ(โครงการนมโรงเรียน) กับทุจริตคุณภาพนม

                   การพิจารณาว่าระบบนมโรงเรียนหย่อนประสิทธิภาพด้านการจัดการ จำแนกได้ 4 ลักษณะ ได้แก่ (1) พันธะสัญญาที่ไม่สมบูรณ์ (2) กระบวนการผลิตไม่สมบูรณ์ (3) ตลาดปัจจัยการผลิตไม่สมบูรณ์ และ (4) ใช้ปัจจัยการผลิตไม่เต็มขีดความสามารถ จากนั้นจะเชื่อมโยงไปถึงปัญหานมด้อยคุณภาพ อธิบายแต่ละประเด็นดังนี้

• พันธะสัญญาไม่สมบูรณ์ ในโครงการสร้างการบริหารจัดการนมที่สัมพันธ์กับนมด้วย

คุณภาพ พบพันธะสัญญาไม่สมบูรณ์ 4 ขั้นตอน สัญญาที่ไม่มีผลบังคับอย่างสมบูรณ์ทีนัยยะที่สำคัญต่อการบริหารจัดการนมที่ล้มเหลว ที่หน้าฟาร์ม สัญญามักจะใช้บังคับไม่ได้ ด้วยผู้รับซื้อมักมีข้ออ้างเกี่ยวกับคุณภาพนมที่ด้อยมาตรฐาน แต่อาจจะมีการรอมชอมกันได้ในคู่สัญญา ผู้ประกอบการมักไม่ได้รับอนุญาตอย่างถูกต้อง รวมถึงการจดทะเบียนซ้ำซ้อนภายใต้ระบบโซนนิ่ง ปัญหาการไม่ยึดมั่นสัญญา ระบบจัดสรรและรับรองสิทธิ การจำหน่ายนม สุดท้ายคือปัญหาระบบการตรวจสอบวิเคราะห์คุณภาพมาตรฐานผลิตภัณฑ์นม ที่อาจพบ   นมคุณภาพต่ำกว่าเกณฑ์ได้ทั้งสิ้น

• กระบวนการผลิตไม่สมบูรณ์ (มาตรฐานนม) ปัญหานมโรงเรียนด้อยคุณภาพ (เพราะ

ปฏิบัติไม่ตรงกับมาตรฐาน) อาจเกิดขึ้นได้จากหลายขั้นตอนด้วยกันคือ ขั้นตอนการผลิตจากฟาร์มของเกษตรกร น้ำนมดิบอาจหย่อนมาตรฐาน บรรจุภัณฑ์ไม่สะอาด ขั้นตอนการผลิตที่โรงงานแปรรูปสถานที่ผลิตนมพร้อมดื่มไม่ได้มาตรฐาน ขั้นตอนผู้จัดจำหน่ายนม  ผู้ขนส่งนมขนส่งนมพาสเจอร์ไรส์ไม่ได้ตามเกณฑ์ที่กำหนด ทั้งเรื่องอุณหภูมิการเก็บรักษานมที่ไม่เหมาะสม และขั้นตอนการตรวจรับ โรงเรียนมิได้ตรวจสอบตัวอย่างนมพร้อมดื่ม หรือตรวจสอบไม่รัดกุมเพียงพอ ก่อนแจกจ่ายนมให้เด็กนักเรียนโรงเรียนบางแห่งไม่มีตู้เย็นจัดเก็บนมด้วยซ้ำไป จึงทำได้เพียงแค่จัดเก็บไว้ในถังความเย็นที่ไม่สามารถรักษาความเย็นได้นานเพียงพอก่อนที่นมถึงมือเด็กเป็นต้น เหล่านี้เป็นข้อถกเถียงว่าด้วยกระบวนการผลิตที่ไม่สมบูรณ์ชัดเจน ซึ่งตามมาด้วยปัญหาคุณภาพนม

• ตลาดปัจจัยการผลิตไม่สมบูรณ์ ในส่วนนี้จะกล่าวถึงกลุ่มผลประโยชน์ในตลาดปัจจัยการ

ผลิตสำหรับนมและผลิตภัณฑ์นมที่สำคัญ ได้แก่ โรงงานแปรรูป ผู้ผลิตอาหารสัตว์ และเอเยนต์นม ทั้งหมดนี้ร่วมแสดงบทบาทในตลาดปัจจัยการผลิตที่ไม่สมบูรณ์ ทำให้ตลาดนมมีความโน้มเอียงในทิศทางการรวมศูนย์การจัดการมากกว่าการแข่งขัน

ว่าด้วยแนวทางลดความสูญเปล่า

                   ความความพยายามลดความสูญเปล่าจากการผลิตไม่เต็มประสิทธิภาพและลดการทุจริต คุณภาพนม จะทำได้มากหรือน้อยเพียงไรไม่มีสูตรสำเร็จที่แน่นอนตายตัว สำคัญแต่ว่าการแก้ไขปัญหาไม่แล้วเสร็จบางอย่างด้วยแบบแผนเดิม ๆ อย่างการรวมศูนย์อำนาจโดยหน่วยงานของรัฐบางแห่ง หรือการปล่อยให้อำนาจควบคุมตลาดสินค้าเกษตรมีการกระจุกตัวอยู่กับบางฝ่ายในท้องถิ่น อาจจะก่อผลกระทบด้านลบต่อนโยบายด้านอื่น ๆ เช่น การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น หรือต่อสิทธิการจัดการตนเองของชุมชนด้วยการจำกัดกรอบที่มุ่งเน้นทำให้นมเป็นการจัดสวัสดิการอาหารเสริมโรงเรียนที่ได้ผลแท้จริงตามเจตนารมณ์ของโครงการอาหารเสริม(นม) โรงเรียน แนวทางแก้ไขปัญหาความไร้ประสิทธิภาพประเภท x-inefficiency ดังนี้ 1) สร้างแรงจูงใจของบุคคล กลุ่มบุคคลและเอกชนอย่างเหมาะสม 2) เพิ่มประสิทธิภาพการผลิต 3)เร่งประสิทธิภาพตลาดปัจจัยการผลิต และ 4) เพิ่มแรงกระตุ้นการผลิตภายในด้วยการบริหารการจัดเก็บภาษีศุลกากร ภายในระยะเวลาที่เหลืออยู่ก่อนที่จะเข้าสู่การเปิดเสรี 100% ทิศทางหลักคือจะต้องเลือกให้ความคุ้มครองเกษตรกรก่อนเป็นลำดับแรก ความคุ้มครองนี้สามารถดำเนินได้ทันทีในขอบเขตที่กำหนดภายใต้กรอบอัตราภาษีในโควตานำเข้านมผงขาดมันเนยภาษีนำเข้านมผงที่เพิ่มขึ้นจะเป็นแรงจูงใจให้ผู้ผลิตอุตสาหกรรมนม เพิ่มการนำน้ำนมดิบจากในประเทศไปใช้ผลิตนมพร้อมดื่มมากขึ้น

[1] สรุปจากวารสารวิชาการ ป.ป.ช. ปีที่ 7 ฉบับที่ 1 (มกราคม 2557 : เขียนบทความโดยผู้ช่วยศาสตราจารย์ นพนันท์ วรรณเทพ)

  สามารถอ่านบทความฉบับเต็มได้ที่ https://www.nacc.go.th/download/sakdinan_khu/y71/ton2_4.pdf