การแทรกแซงตลาดน้ำมันปาล์มของรัฐบาลและมาตรการป้องกันการทุจริต

การแทรกแซงตลาดน้ำมันปาล์มของรัฐบาลและมาตรการป้องกันการทุจริต[1]

        ในช่วงปลายปี 2553 ได้เกิดปัญหาการขาดแคลนน้ำมันปาล์มดิบในประเทศ รัฐจึงเข้าไปแทรกแซงตลาดน้ำมันปาล์ม โดยมุ่งจะรักษาระดับราคาน้ำมันปาล์มบรรจุขวดเพื่อการบริโภคให้ยู่ในระดับที่ไม่สูงเกินไปสำหรับผู้บริโภค โดยมาตรการที่รัฐใช้แทรกแซงตลาดน้ำมันปาล์ม ได้แก่

1. มาตรการการควบคุมราคาน้ำมันปาล์มเพื่อการบริโภคบรรจุขวด ดำเนินการโดยคณะกรรมการกลางว่าด้วยการควบคุมราคาสินค้าและบริการ (กกร.) ซึ่งมีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์เป็นประธาน น้ำมันปาล์มเป็น 1 ใน 41 สินค้าควบคุมราคา โดยเป็นสินค้าชนิดเดียวในกลุ่มน้ำมันและไขมันที่ได้จากพืชและสัตว์ทั้งที่บริโภคได้หรือไม่ได้ที่ถูกควบคุมราคาก่อนภาวะการขาดแคลนปลายปี 2553 ต่อต้นปี 2554 รัฐกำหนดราคาเพดานไว้ที่ 38 บาท/ลิตร โดยที่รัฐเห็นว่าน้ำมันปาล์มเป็นสินค้าบริโภคสำคัญที่ควรให้ความคุ้มครองแก่ผู้บริโภคแต่ในช่วงที่ราคาวัตถุดิบสูง เนื่องจากมีผลผลิตปาล์มออกสู่ตลาดน้อย ราคาผลปาล์มสูง ส่งผลให้ราคาน้ำมันปาล์มดิบที่ใช้ทำน้ำมันปาล์มสูงขึ้นราคาเพดานที่กำหนดไว้ต่ำกว่าต้นทุนการผลิตซึ่งเป็นการบิดเบือนตลาด
2. มาตรการการควบคุมการนำเข้า เนื่องจากราคาน้ำมันปาล์มในประเทศสูงกว่าราคาน้ำมันปาล์มในประเทศใกล้เคียง รัฐให้การคุ้มครองผู้ผลิตในประเทศโดยการห้ามนำเข้าน้ำมันปาล์มไม่ว่าจะเป็นน้ำมันปาล์มดิบหรือน้ำมันปาล์มเพื่อการบริโภค ซึ่งเมื่อต้องเปิดตลาดในกรอบอาเซียน รัฐยอมให้มีการนำเข้าได้แต่ต้องเป็นการนำเข้าโดยหน่วยงานของรัฐ ยังสามารถควบคุมการนำเข้าได้ ซึ่งเป็นวิธีปฏิบัติที่ระเบียบการค้าของกลุ่มประเทศสมาชิกอาเซียนยอมให้ปฏิบัติได้ เมื่อเกิดการขาดแคลนน้ำมันปาล์มดิบ หรือ ในกรณีที่ราคาน้ำมันปาล์มดิบสูงจนโรงกลั่นฯ ขาดทุนไม่สามารถผลิตน้ำมันปาล์มออกสู่ตลาดเพื่อขายตามราคาควบคุมได้ รัฐพิจารณาให้มีการนำเข้าน้ำมันปาล์มดิบแยกไขเข้ามาเป็นวัตถุดิบ โดยพิจารณาปริมาณนำเข้าให้เกิดผลกระทบน้อยที่สุดแก่ผู้ผลิตโดยเฉพาะเกษตรกรสวนปาล์มในประเทศคณะกรรมการนโยบายปาล์มน้ำมันแห่งชาติหารือกำหนดปริมาณที่เหมาะสม แล้วจึงขออนุมัติการนำเข้าจากที่ประชุมคณะรัฐมนตรี เมื่อมีมติจากคณะรัฐมนตรีอนุมัติให้นำเข้าตามที่ได้ปฏิบัติมาองค์การคลังสินค้าได้รับมอบหมายให้เป็นหน่วยงานของรัฐที่นำเข้าน้ำมันปาล์มดิบแยกไข และจัดสรรให้แก่โรงกลั่นฯ โดยให้สมาคมโรงกลั่นน้ำมันปาล์มเป็นผู้จัดโควต้าแบ่งสรรน้ำมันปาล์มแยกไขที่นำเข้าให้แก่สมาชิกโรงกลั่นฯ โดยใช้สัดส่วนปริมาณการผลิตที่ผ่านมาเป็นเกณฑ์
3. มาตรการการจ่ายค่าชดเชยการผลิตให้แก่โรงกลั่นน้ำมันปาล์ม ในช่วงเดือนกุมภาพันธ์ – มิถุนายน 2554 ราคาน้ำมันปาล์มดิบแยกไขที่นำเข้าแม้จะนำเข้าได้ในราคาต่ำกว่าราคาที่ตั้งไว้ แต่ต้นทุนการผลิตของโรงกลั่นน้ำมันปาล์มก็ยังสูงกว่าราคาเพดานที่ กกร.ประกาศควบคุม รัฐจึงจ่ายค่าชดเชยการผลิตให้แก่โรงกลั่นน้ำมันปาล์ม เพื่อให้โรงกลั่นฯ ผลิตน้ำมันปาล์มเพื่อการบริโภคบรรจุขวดออกวางตลาดทั้งนี้มีการคิดค่าชดเชยตามโครงสร้างราคาที่พิจารณากันในที่ประชุมคณะกรรมการนโยบายปาล์มน้ำมันแห่งชาติ
4. มาตรการการกำหนดราคาผลปาล์มน้ำมัน นอกจากการกำหนดราคาผลปาล์มที่โรงสกัดน้ำมันปาล์มดิบจะรับซื้อตามโครงสร้างราคาที่รัฐกำหนดสำหรับโรงสกัดน้ำมันปาล์มดิบและโรงกลั่นฯ ที่เข้าโครงการชดเชยต้นทุนการผลิตให้แก่โรงกลั่นฯ แล้ว รัฐยังกำหนดราคาผลปาล์มเป็น “ราคาขั้นต่ำ” เพื่อให้ความคุ้มครองแก่เกษตรกรสวนปาล์ม แต่รัฐโดย กกร. ไม่สามารถควบคุมให้มีการรับซื้อผลปาล์มตามราคาที่กำหนดได้ จึงใช้การขอความร่วมมือจากลานเทและโรงสกัดน้ำมันปาล์มดิบที่รับซื้อผลปาล์มให้ติดป้ายราคารับซื้อผลปาล์มหน้าสถานประกอบการ ตามราคาที่กำหนดซึ่งเป็น “ราคาแนะนำ”

        การแทรกแซงตลาดน้ำมันปาล์มของรัฐเพื่อแก้ปัญหาการขาดแคลนน้ำมันปาล์มดิบและการควบคุมราคาน้ำมันปาล์มได้สร้างผลกระทบต่อตลาดน้ำมันปาล์ม ดังนี้ 1) ความล่าช้าในการดำเนินงานของรัฐ 2) การบริหารจัดการสต็อกน้ำมันปาล์มดิบที่ยังด้อยประสิทธิภาพ 3) การถ่ายโอนผลประโยชน์ที่เกิดจากการชดเชยค่าการผลิตที่เกิดขึ้น และ 4) การกำหนดราคาเพดานน้ำมันปาล์มบรรจุขวดเพื่อการบริโภคต่ำกว่าต้นทุนการผลิต

ประเด็นความล่าช้าในการดำเนินการของรัฐ อาจเนื่องมาจากการขาดแคลนบุคลากร การขาดการประสานงานร่วมมือกันระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง รูปแบบการบริหารจัดการที่มีหลายขั้นตอน และมีหลายคณะกรรมการที่เกี่ยวข้อง อำนาจหน้าที่ซ้ำซ้อนส่งผลให้การดำเนินงานของรัฐที่ผ่านมาเป็นไปในเชิงตั้งรับ ตามแก้ปัญหาที่เกิดขึ้นมากกว่าที่จะดำเนินการเชิงรุกเพื่อพัฒนาขีดความสามารถของอุตสาหกรรมน้ำมันปาล์มให้เข้มแข็งสามารถแข่งขันกับประเทศคู่แข่งได้ คณะกรรมการนโยบายปาล์มน้ำมันแห่งชาติควรมีการประชุมอย่างสม่ำเสมอ ทำหน้าที่เป็นเวทีให้ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียแลกเปลี่ยนข้อคิดเห็นเพื่อการทำงานร่วมกัน ร่วมกันกำหนดมาตรการแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นทั้งเพื่อติดตามสถานการณ์ได้ทันการและทำงานในเชิงรุกร่วมกันพัฒนาอุตสาหกรรมปาล์มน้ำมันและน้ำมันปาล์มให้เข้มแข็งแข่งขันได้ในเวทีโลก

สิ่งที่ควรแก้ไข คือ การระบุอำนาจหน้าที่และขอบเขตงานของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องให้ชัดเจน ส่งเสริมความร่วมมือทำงานระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ติดตามสถานการณ์อย่างสม่ำเสมอเพื่อร่วมกันทำงานในเชิงรุกอย่างรวดเร็วทันการ

ประเด็นการบริหารจัดการสต็อกน้ำมันปาล์มดิบเพื่อไม่ให้เกิดความขาดแคลนหรือเกิดมีสินค้าและวัตถุดิบเกินความต้องการ คณะกรรมการนโยบายปาล์มน้ำมันแห่งชาติต้องมีข้อมูลที่แม่นยำ ทันเวลา และโปร่งใส ทั้งข้อมูลปริมาณผลผลิตและราคาร่วมมือประสานงานกันบริหารจัดการการนำเข้า การส่งออกและการผลิตไบโอดีเซลอย่างมีประสิทธิภาพ เพื่อรักษาเสถียรภาพของราคาน้ำมันปาล์มและปาล์มน้ำมัน เพื่อการบริหารจัดการสต็อกน้ำมันปาล์มดิบควรมีแนวทางดำเนินการ

        ประเด็นการถ่ายโอนผลประโยชน์ที่เกิดจากการจ่ายค่าชดเชยค่าการผลิต การถ่ายโอนผลประโยชน์ที่เกิดจากการชดเชยค่าการผลิตให้แก่โรงกลั่นฯ เป็นการนำเอาภาษีที่เก็บจากประชาชนทั่วไป มาจ่ายให้ผู้ประกอบการ เพื่อให้ผลิตสินค้าออกมาวางตลาดได้ในราคาควบคุมที่ต่ำกว่าต้นทุนการผลิต ให้ผู้บริโภคได้ซื้อน้ำมันปาล์มบรรจุขวดได้ในราคาที่ไม่สูง ข้าราชการการเมืองผู้ควบคุมนโยบายและข้าราชการประจำผู้ปฏิบัติงาน ได้ประโยชน์ประชานิยมจากผู้บริโภค โรงกลั่นฯ ได้ค่าชดเชยแต่ประชาชนทั่วไปต้องเสียภาษี ดังนั้น ควรดำเนินการ

1. เลิกการชดเชยค่าการผลิต ซึ่งทำให้สิ้นเปลืองงบประมาณของรัฐโดยไม่จำเป็น ทั้งยังเป็นช่องทางการแสวงหาประโยชน์ที่ไม่เป็นธรรม
2. ปรับปรุงอัตราการสกัดน้ำมันของผลปาล์มให้สูงขึ้น ด้วยการยกระดับคุณภาพผลปาล์มจากการดูแลจัดการสวนปาล์มตลอดจนการเก็บเกี่ยวผลปาล์ม การดูแลหลังการเก็บเกี่ยว และการขนส่งเข้าสู่โรงงานสกัดน้ำมันปาล์มดิบ เพื่อให้ได้อัตราการสกัดน้ำมันปาล์มดิบสูงขึ้น จะส่งผลให้ราคาวัตถุดิบลดลง ลดต้นทุนการผลิต และในที่สุดราคาน้ำมันปาล์มเพื่อการบริโภคจะลดลงได้ รัฐควรให้ความสนใจในประเด็นนี้มากกว่าการเข้าแทรกแซงตลาด
3. การเข้าควบคุมราคาน้ำมันปาล์มเพื่อการบริโภคบรรจุขวด ที่กำหนดไว้ต่ำกว่าต้นทุนการผลิต ทำให้ต้องมีการจ่ายชดเชยค่าการผลิต หากจะมีการกำหนดราคาควบคุมน้ำมันปาล์มบรรจุขวดเพื่อการบริโภค ควรกำหนดไว้ในระดับราคาที่ผู้ผลิตคุ้มทุนและทำกำไรได้ในระดับที่เหมาะสม โดยกรมการค้าภายในต้องติดตามความเคลื่อนไหวของราคาน้ำมันปาล์มดิบทั้งในประเทศและต่างประเทศรวมทั้งราคาผลปาล์มอย่างใกล้ชิด ราคาควบคุมที่กำหนดต้องมีส่วนที่คิดรวมความแปรปรวนของราคาวัตถุดิบที่เคลื่อนไหวตามราคาตลาดต่างประเทศ เปิดโอกาสให้ผู้ผลิตสามารถแข่งขันเสนอราคาที่ต่ำกว่าราคาควบคุมได้ อนึ่งหากราคาควบคุมที่เป็นไปตามข้อเสนอนี้จะอยู่ในระดับสูงจนรัฐเห็นว่าไม่เป็นการคุ้มครองผู้บริโภคแล้ว น้ำมันปาล์มก็ไม่ใช่น้ำมันพืชที่มีต้นทุนต่ำอีกต่อไป ควรให้กลไกตลาดได้ทำงานเพื่อหาสินค้าอื่นมาทดแทนน้ำมันปาล์ม ดังเช่นที่น้ำมันปาล์มเคยมีโอกาสเข้ามาแทนที่น้ำมันถั่วเหลือง
4. การคำนวณต้นทุนการผลิต ควรมีข้อมูลจากผู้ทรงคุณวุฒิที่ไม่มีส่วนได้ส่วนเสียในอุตสาหกรรมนี้ เพื่อให้ได้ข้อมูลที่มีความถูกต้องในเชิงเทคนิค เนื่องจากอุตสาหกรรมน้ำมันปาล์มมีขั้นตอนการผลิตที่ซับซ้อน มีผลพลอยได้ตามกระบวนการผลิต ซึ่งต้องการความรู้ที่ถูกต้องเพื่อนำมาประกอบ
   การกำหนดโครงสร้างราคาที่เป็นธรรม รวมทั้งควรมีการตรวจสอบราคาที่ใช้ในการคำนวณต้นทุนการผลิตโดยคำนึงการเปลี่ยนแปลงขึ้นลงของราคาตามสภาวะของตลาด ทั้งนี้รัฐต้องสามารถติดตามสถานการณ์ มีข้อมูลที่ทันการและถูกต้อง ตลอดจนดำเนินการได้ทันกับสภาวะตลาดที่เปลี่ยนแปลงไปรวดเร็ว และนำมาประกอบการพิจารณากำหนดนโยบาย เพื่อป้องกันการแสวงหาประโยชน์ที่ไม่เป็นธรรม

ประเด็นราคาน้ำมันปาล์มดิบในประเทศเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วในช่วงขาดแคลน
ซึ่งทำให้ต้นทุนการผลิตน้ำมันปาล์มเพิ่มสูงขึ้นมาก นำไปสู่การปรับราคาเพดานขึ้นและการใช้งบประมาณของรัฐมาจ่ายเป็นค่าชดเชยการผลิตให้แก่โรงกลั่นน้ำมันปาล์ม แนวทางแก้ไขในส่วนนี้ หน่วยงานของรัฐโดยเฉพาะกรมการค้าภายในควรมีการติดตามการเปลี่ยนแปลงของราคาอย่างใกล้ชิด ทั้งราคาน้ำมันปาล์มดิบในตลาดมาเลเซียซึ่งเป็นฐานในการคิดราคาน้ำมันปาล์มดิบตลอดจนราคาผลปาล์มในประเทศ (ในระดับพื้นที่มีการติดตามการเคลื่อนไหวของราคาเป็นรายวันอยู่แล้ว ควรมีการประสานงานระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้องในพื้นที่และส่วนกลาง เพื่อใช้ข้อมูลที่มีอยู่อย่างมีประสิทธิภาพ) ในกรณีที่มีความเคลื่อนไหวที่ผิดปกติ ไม่ไปในทิศทางเดียวกัน ควรมีการตรวจสอบสาเหตุเพื่อหาทางแก้ไขให้ทันเหตุการณ์ ไม่ปล่อยทิ้งไว้จนปัญหาลุกลามรุนแรง

นอกจากนี้ การที่รัฐเข้าแทรกแซงตลาดทำให้เกิดปัญหาซึ่งอาจเป็นช่องทางนำไปสู่การแสวงหาประโยชน์ที่ไม่เป็นธรรม มาตรการป้องกันการแสวงหาประโยชน์ที่ไม่เป็นธรรมแบ่งออกได้เป็นสองกลุ่มหลัก กลุ่มแรก คือ มาตรการที่ใช้เพื่อให้มีข้อมูลสถานการณ์น้ำมันปาล์มที่ถูกต้องรวดเร็วทันการ ทั้งข้อมูลสต็อกน้ำมันปาล์มดิบ ความเคลื่อนไหวของราคา และปริมาณที่จำเป็นต้องนำเข้า กลุ่มที่สองเป็นมาตรการเพื่อการยกเลิกการถ่ายโอนผลประโยชน์ที่เกิดจากการจ่ายค่าชดเชยค่าการผลิตให้แก่โรงกลั่นฯ ซึ่งรัฐต้องจัดสรรงบประมาณจากภาษีที่เก็บจากประชาชนทั่วไปมาจ่าย โดยได้ผลประโยชน์รวมต่ำกว่าการที่รัฐจะไม่เข้าแทรกแซงโดยปล่อยให้กลไกตลาดทำงานได้อย่างเสรี

[1] สรุปจากวารสารวิชาการ ป.ป.ช. ปีที่ 6 ฉบับที่ 1 ( กรกฎาคม 2556 : เขียนบทความโดย เรืองไร โตกฤษณะ สุคนธ์ชื่น ศรีงาม และ

  กาญจนา ศรีพฤทธิ์เกียรต) สามารถอ่านบทความฉบับเต็มได้ที่ https://www.nacc.go.th/download/sakdinan_khu/y6/ton2_3.pdf