ความเหมาะสมในการปฏิรูปกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการกระทำความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 157[1]
ประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 157 ได้กำหนดการกระทำความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ไว้อย่างกว้างขวางในลักษณะบททั่วไป โดยเฉพาะกรณีการกระทำโดยมิชอบของเจ้าพนักงานจะเป็นความผิดหรือไม่ขึ้นอยู่กับองค์กรที่ทำหน้าที่บังคับใช้กฎหมาย โดยไม่มีการแยกมาตรการในการควบคุมตรวจสอบที่ต่างกัน ไม่ว่าลักษณะการกระทำหรือประเภทของเจ้าหน้าที่ของรัฐจะแตกต่างกันอย่างไร ทำให้มีการนำหลักกฎหมายอาญาดังกล่าวมาใช้กับการกระทำความผิดที่นอกเหนือการทุจริต ซึ่งนอกจากจะมีผลกระทบโดยตรงต่อขอบเขตอำนาจในการไต่สวนข้อเท็จจริงของคณะกรรมการ ป.ป.ช. แล้วยังทำให้มีการก้าวล่วงเข้าไปตรวจสอบการใช้อำนาจดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ของรัฐฝ่ายต่าง ๆ อย่างกว้างขวางโดยไม่สมควร ไม่ว่าจะเป็นการกระทำทางปกครองการกระทำทางรัฐบาล หรือแม้กระทั่งการกระทำทางตุลาการ ดังนั้น เพื่อแก้ไขปัญหาอันเนื่องมาจากการกำหนดความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 157 มีข้อเสนอให้มีการปฏิรูปกฎหมายที่เกี่ยวข้อง 2 ประการ คือ
- ปรับปรุงกระบวนการตรวจสอบการทุจริตในบทบาทของคณะกรรมการ ป.ป.ช. โดยในการไต่สวนข้อเท็จจริงของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ควรแยกเรื่องที่ไม่ใช่กรณีทุจริตออกจากการพิจารณาของคณะกรรมการ ป.ป.ช. โดยเร็ว และรับพิจารณาและชี้มูลความผิดเฉพาะกรณีทุจริตต่อหน้าที่เท่านั้น
- แก้ไขปรับปรุงประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 157 และกฎหมายที่เกี่ยวข้อง โดยมีแนวทางการแก้ไข 2 แนวทาง ดังนี้
แนวทางที่ 1 การแก้ไขเพิ่มเติมบทบัญญัติมาตรา 157 เพื่อให้มีการกำหนดความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ที่ชัดเจนและสอดคล้องกับเจตนารมณ์ในการควบคุมการใช้อำนาจของเจ้าพนักงานตามประมวลกฎหมายอาญา จะทำให้สามารถแก้ปัญหาความแน่นอนในการบังคับกฎหมาย และควรมีการแก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายอาญาใน 4 ประการ ดังนี้
- กำหนดให้การปฏิบัติหรือการละเว้นการปฏิบัติหน้าที่ทางปกครองเท่านั้นที่อยู่ในองค์ประกอบขององค์ประกอบความผิดตามมาตรา 157 ทั้งนี้ โดยการแก้ไขเพิ่มเติมบทบัญญัติมาตรา 157 ให้จำกัดอยู่เฉพาะการกระทำความผิดของเจ้าพนักงานเนื่องจากการปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่ทางปกครอง ส่วนการกระทำที่มิใช่เรื่องที่อยู่ในกรอบของการกระทำของฝ่ายปกครองแล้วก็ต้องเป็นไปตามกฎหมายอื่นที่อาจมีการตรวจสอบทางอาญา หรือทางอื่นแล้วแต่กรณี
- เพิ่มเติมองค์ประกอบภายในมาตรา 157 โดยการนำหลักการแบ่งแยกเรื่องส่วนตัวออกจากตำแหน่งหน้าที่และแนวคิดของประมวลกฎหมายลักษณะอาญา มาตรา 145 กลับมาใช้ โดยเพิ่มเติมคำว่า “คิดร้ายเพื่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้หนึ่งผู้ใด” เพื่อทำให้เกิดความชัดเจนว่า เจ้าพนักงานที่จะมีความผิดตามประมวลกฎหมายอาญามาตรา 157 จะต้องเป็นการปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยนำ “เรื่องส่วนตัว” มาปะปนกับการปฏิบัติหน้าที่เท่านั้น ซึ่งเรื่องส่วนตัวมีสองประการที่เป็นความผิดตามมาตรา 157 คือ “ทุจริต” หรือ “คิดร้ายเพื่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้หนึ่งผู้ใด”
- ควรแยกบทบัญญัติของมาตรา 157 ออกเป็นสองส่วน คือ การปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบเพื่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้หนึ่งผู้ใดลักษณะหนึ่ง และการปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยทุจริตอีกลักษณะหนึ่ง ซึ่งการกระทำผิดทั้งสองฐานไม่มีความเกี่ยวข้องกันเพราะลักษณะเจตนาพิเศษมีความแตกต่างกันอย่างสิ้นเชิง การรวมการกระทำผิดทั้งสองฐานไปไว้ในวรรคเดียวกัน ด้วยโทษจำคุกเหมือนกัน ย่อมมีผลทำให้เจ้าพนักงานที่ถูกกล่าวหาว่ากระทำความผิดฐานปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบถูกดำเนินคดีด้วยข้อหาที่รุนแรงเช่นเดียวกับการกระทำผิดฐานปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยทุจริตและต้องรับโทษในระดับโทษสูงเหมือนกัน ทั้ง ๆ ที่ลักษณะการปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบเป็นการกระทำผิดที่มีความรุนแรงน้อยกว่าการปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยทุจริต
- ควรปรับอัตราโทษให้มีความเหมาะสมกับสภาพเศรษฐกิจและสังคมในปัจจุบัน ในส่วนของโทษจำคุก ต้องมีความสอดคล้องกับลักษณะความรุนแรงของการกระทำความผิดด้วย ในกรณีของการปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยทุจริต ซึ่งเป็นการกระทำผิดที่ร้ายแรง การกำหนดโทษจำคุกตั้งแต่ 1 ปี ถึง 10 ปี เช่นที่บัญญัติอยู่แล้วในมาตรา 157 ย่อมเป็นโทษที่เหมาะสมกับความผิดเช่นนี้แล้ว ในกรณีของการปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบเพื่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้หนึ่งผู้ใดเป็นการกระทำที่อาจมีความรุนแรงน้อยกว่า จึงควรกำหนดโทษจำคุกในอัตราโทษที่น้อยกว่ากรณีทุจริต ในส่วนโทษปรับ อัตราโทษปรับที่เหมาะสมต้องมีการเปลี่ยนแปลงไปตามสภาพเศรษฐกิจ
แนวทางที่ 2 ยกเลิกบทบัญญัติมาตรา 157 เพื่อยกเลิกการกำหนดความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ในลักษณะบททั่วไปซึ่งขัดต่อหลักความชัดเจนแน่นอน และให้มีการบัญญัติความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ที่เป็นการกระทำเฉพาะแต่ละกรณีที่ชัดเจนแทน
เนื่องจากมีการบัญญัติกฎหมายกำหนดความผิดและโทษอาญาโดยใช้ถ้อยคำของบทบัญญัติในประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 157 อยู่ในกฎหมายอื่นอีก 2 ฉบับ คือ พระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดของพนักงานในองค์การหรือหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. 2502 มาตรา 11 และพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญฯ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2554 มาตรา 123/1 ดังนั้น จึงควรมีการปรับปรุงแก้ไขบทบัญญัติที่ใช้ความเดียวกันไปในคราวเดียวกันด้วย
[1] สรุปจากวารสารวิชาการ ป.ป.ช. ปีที่ 6 ฉบับที่ 1 ( กรกฎาคม 2556 : เขียนบทความโดย อุดม รัฐอมฤต วีรวัฒน์ จันทโชติ ปกป้อง ศรีสนิท
วีระศักดิ์ แสงสารพันธ์ ชาลินี ถนัดงาน และ นัทธี ฤทธิ์ดี) สามารถอ่านบทความฉบับเต็มได้ที่
https://www.nacc.go.th/download/sakdinan_khu/y6/ton2_7.pdf
