รูปแบบ และความเสี่ยงต่อการทุจริต: กรณีศึกษาองค์กรเอกชนกึ่งสาธารณะ

รูปแบบ และความเสี่ยงต่อการทุจริต: กรณีศึกษาองค์กรเอกชนกึ่งสาธารณะ[1]

“องค์กรเอกชนกึ่งสาธารณะ” จัดตั้งขึ้นโดยรัฐเป็นผู้ริเริ่มก่อตั้งหรือที่ก่อตั้งโดยคณะบุคคล
เพื่อสาธารณประโยชน์ และได้รับงบประมาณ และ/หรือได้รับการสนับสนุนในรูปแบบอื่นจากองค์กรของรัฐ แต่ไม่มีฐานะเป็นส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจ โดยที่รายได้ขององค์กรไม่ต้องนำส่งเป็นรายได้แผ่นดิน จึงมีการบริหารจัดการและการดำเนินงานแบบเอกชนทั้งหมดหรือบางส่วน ไม่อยู่ภายใต้ระเบียบของทางราชการโดยตรง หรือมีลักษณะและรูปแบบผสมผสานระหว่างภาครัฐกับภาคเอกชน ซึ่งองค์กรเอกชนกึ่งสาธารณะแบ่งเป็น 2 ประเภท คือ 1) องค์กรเอกชนกึ่งสาธารณะที่มีฐานะเป็นนิติบุคคล ได้แก่ กองทุนที่กฎหมายจัดตั้งกำหนดให้มีฐานะเป็นนิติบุคคล และองค์กรพัฒนาเอกชนที่จดทะเบียนเป็นนิติบุคคลตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ แต่รับงบประมาณสนับสนุนจากภาครัฐ หรือที่เรียกว่า “องค์กรพัฒนาเอกชนภาครัฐ” และ 2) องค์กรเอกชนกึ่งสาธารณะในรูปของกองทุนที่ไม่มีฐานะเป็นนิติบุคคล

      ลักษณะ รูปแบบ และความเสี่ยงต่อการทุจริตในองค์กรเอกชนกึ่งสาธารณะกรณีศึกษา (กองทุนบำเหน็จบำนาญ (กบข.), กองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษา (กยศ.) มูลนิธิพลังชุมชนไทย (มภท.) กองทุนผู้สูงอายุ และ กองทุนเพื่อความปลอดภัยในการใช้รถใช้ถนน (กปถ.))

      โดยแต่ละองค์กรจะมีลักษณะ รูปแบบ และความเสี่ยงต่อการทุจริตแตกต่างกัน ซึ่งปัญหาที่พบเหมือนกันทุกองค์กร คือ การใช้ดุลพินิจซึ่งกฎหมายเปิดช่องให้คณะกรรมการบริหารกองทุน หรือผู้บริหาร หรือผู้จัดการกองทุน นำเงินกองทุนไปใช้ผิดวัตถุประสงค์ องค์ประกอบของคณะกรรมการบริหารส่วนใหญ่มาจากภาครัฐ ขาดผู้แทนผู้มีส่วนได้ส่วนเสียหรือภาคประชาสังคมในสัดส่วนที่เหมาะสม ทำให้ขาดระบบการตรวจสอบและถ่วงดุลตามหลักธรรมาภิบาล แต่องค์กรเอกชนกึ่งสาธารณะในรูปแบบของกองทุนอยู่ภายใต้กฎระเบียบของทางราชการที่รัดกุมมากกว่าองค์กรพัฒนาเอกชนภาครัฐ (มูลนิธิ หรือสมาคม) ซึ่งยังไม่มีกฎหรือระเบียบในการดำเนินการที่ชัดเจน แม้จะมีการนำระเบียบของทางราชการมาบังคับใช้โดยอนุโลม ทั้งนี้ กฎ ระเบียบ หรือมาตรการที่ออกมากำกับการดำเนินงานเหล่านี้จะต้องไม่สร้างภาระถึงกับทำให้องค์กรขาดความคล่องตัว โดยอาจพิจารณาระดับความเข้มของการกำกับดูแล และตรวจสอบ เพื่อลดความเสี่ยงต่อการทุจริต

               สำหรับความเสี่ยงต่อการทุจริตและ/หรือการทุจริตที่เกิดขึ้นในแต่ละองค์กร โดยส่วนใหญ่มีสาเหตุจากระดับของการใช้ดุลพินิจของคณะกรรมการหรือผู้บริหารซึ่งมีความสอดคล้องกับลักษณะ รูปแบบ และความเสี่ยงต่อการทุจริต โดย กยศ. มีการกระจายอำนาจให้ผู้บริหารสถานศึกษามีอำนาจในการใช้ดุลพินิจมาก แต่ระบบการตรวจสอบการใช้อำนาจยังค่อนข้างน้อย ทำให้มีความเสี่ยงต่อการทุจริตค่อนข้างสูง และ กปถ. ยังมีเงินหมุนเวียนจำนวนมาก ภายใต้การบริหารจัดการของส่วนราชการ ซึ่งกระบวนการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียค่อนข้างน้อยมาก ทำให้มีโอกาสที่จะมีการนำเงินกองทุนไปใช้เพื่อประโยชน์อื่น นอกเหนือจากการดำเนินการตามวัตถุประสงค์ของกองทุน

               จากการศึกษาองค์กรกรณีศึกษา พบว่า          

1. การที่การบริหารงานบุคคล การงบประมาณ และการดำเนินการอื่นขององค์กรเอกชนกึ่งสาธารณะ ไม่อยู่ภายใต้ระเบียบของราชการเช่นส่วนราชการปกติ แม้จะมีกลไกในการกำกับดูแลและตรวจสอบในระดับหนึ่ง แต่ก็ยังไม่เป็นมาตรฐานเดียวกันและขาดหน่วยงานหลักในการตรวจสอบการดำเนินงานและการใช้จ่ายงบประมาณ องค์กรเหล่านี้จึงมีความเสี่ยงต่อการทุจริตไม่น้อยไปกว่าส่วนราชการปกติ และในอนาคตมีแนวโน้มที่เกิดองค์กรเอกชนกึ่งสาธารณะเพิ่มมากขึ้น ดังนั้น หากไม่มีมาตรการทางการบริหาร การกำกับดูแล และการตรวจสอบที่มีประสิทธิภาพ ก็จะทำให้เกิดการทุจริตในลักษณะและรูปแบบต่าง ๆ ได้มาก
2. กฎหมาย กฎ ระเบียบ และหลักเกณฑ์ที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินงานขององค์กรเอกชนกึ่งสาธารณะมีช่องโหว่ ที่กฎหมายเปิดให้มีการผูกขาดการใช้อำนาจและการใช้ดุลพินิจมากเกินควร รวมทั้งกฎหมายลำดับรองก็ไม่รัดกุม หรือเปิดช่องให้เกิดการทุจริตได้ ทำให้มีการทุจริตเกิดขึ้นจริงที่มีความรุนแรงในหลายลักษณะโดยเฉพาะกองทุนขนาดใหญ่ที่มีเงินหมุนเวียนจำนวนมาก
3. การกำกับดูแล และการตรวจสอบการบริหารและการใช้จ่ายงบประมาณขององค์กรเอกชนกึ่งสาธารณะ ยังไม่ชัดเจน บางครั้งเกิดกรณีการทุจริตขึ้นในองค์กรเอกชนกึ่งสาธารณะ ที่ไม่แน่ใจว่า อยู่ในความรับผิดชอบขององค์กรหรือบุคคลใด หรือองค์กรหรือบุคคลใดจะเป็นผู้พิจารณาความผิดพลาดนั้น นอกจากนั้น ยังไม่ชัดเจนในเรื่องของความพร้อมรับผิด
4. การบริหารจัดการองค์กรเอกชนกึ่งสาธารณะในรูปของกองทุนที่มีฐานะเป็นนิติบุคคลมีแนวโน้มว่าจะเกิดการทุจริตได้ง่าย และมีโอกาสที่จะเกิดการทุจริตได้หลายลักษณะและมีความซับซ้อนและรุนแรงมากกว่ากองทุนที่แฝงอยู่กับส่วนราชการ
5. การบริหารจัดการองค์กรเอกชนกึ่งสาธารณะในรูปของกองทุนที่ไม่มีฐานะเป็นนิติบุคคลมีแนวโน้มว่า จะมีความเสี่ยงต่อการทุจริตอันเกิดจากการแสวงหาประโยชน์ของผู้ดำรงตำแหน่งที่มาจากฝ่ายการเมือง หรือผู้บริหารระดับสูงของส่วนราชการที่องค์กรเหล่านี้แฝงอยู่โดยไม่ยาก เนื่องจากสามารถแทรกแซง หรือผูกขาดการบริหารบุคคล และการงบประมาณได้
6. การบริหารจัดการองค์กรเอกชนกึ่งสาธารณะในรูปขององค์กรพัฒนาเอกชนภาครัฐต้องคำนึงถึงธรรมชาติของความเป็นองค์กรพัฒนาเอกชน ที่ต้องมีความอิสระในการดำเนินงาน ดังนั้น
   การกำกับดูแลและการตรวจสอบองค์กรเหล่านี้จึงต้องมีลักษณะพิเศษ

[1] สรุปจากวารสารวิชาการ ป.ป.ช. ปีที่ 6 ฉบับที่ 1 ( กรกฎาคม 2556 : เขียนบทความโดย พรรณราย ขันธกิจI วัชรา ไชยสารII ทศพนธ์ นรทัศน)

   สามารถอ่านบทความฉบับเต็มได้ที่ https://www.nacc.go.th/download/sakdinan_khu/y6/ton2_4.pdf