การกระทำที่เป็นการขัดกันแห่งผลประโยชน์ของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภา

การกระทำที่เป็นการขัดกันแห่งผลประโยชน์ของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภา[1]

บทความนี้เป็นเพียงเอกสารแนวคิดที่เกี่ยวกับคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภา วิเคราะห์เพื่อพยายามตอบคำถามที่นักกฎหมายทั่วไป นักวิชาการ นักการเมือง และประชาชน ยังสับสนอยู่ ก่อนอื่นเพื่อความเข้าใจในถ้อยคำที่ใช้ในกฎหมาย จึงขอนำถ้อยคำที่เป็นประเด็นมาวิเคราะห์เพื่องายต่อความเข้าใจ สรุปได้ดังนี้

1. ข้าราชการการเมือง เป็นสถานะที่กำหนดขึ้นตามกฎหมาย ผู้ซึ่งจะเป็นข้าราชการการเมืองได้ต้องเป็น
   ผู้ดำรงตำแหน่งตามที่กฎหมายกำหนดไว้ในกฎหมายนั้น
2. ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง คือ ผู้ที่ดำรงตำแหน่งที่มีหน้าที่อำนวยการบริหารประเทศหรือควบคุมการบริหารราชการแผ่นดิน โดยรวมถึงบรรดาผู้ที่รับผิดชอบงานด้านการเมืองทั้งหมด
3. เจ้าหน้าที่อื่นของรัฐ ซึ่งมาจากสถานะตำแหน่งหรือลักษณะงานทำนองเดียวกันกับพนักงานหรือลูกจ้างของหน่วยงานของรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจ หรือของราชการส่วนท้องถิ่น ดังนั้น คำว่า “เจ้าหน้าที่อื่นของรัฐ” ต้องมีลักษณะดังต่อไปนี้ 1) ได้รับแต่งตั้งหรือเลือกตั้งตามกฎหมาย 2) มีอำนาจหน้าที่ดำเนินการหรือหน้าที่ปฏิบัติการให้เป็นไปตามกฎหมายและปฏิบัติงานประจำ 3) อยู่ในบังคับบัญชาหรือในกำกับดูแลของรัฐ 4) มีเงินเดือน ค่าจ้าง หรือ ค่าตอบแทนตามกฎหมาย
4. กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ การเป็นกรรมการผู้ทรงคุณวุฒินั้น แม้กฎหมายที่แต่งตั้งจะมิได้กำหนดไว้ชัดเจนว่าเป็นตำแหน่งกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ แต่หากพิจารณาจากกฎหมายที่แต่งตั้งแล้วเห็นว่าตำแหน่งกรรมการนั้นต้องการบุคคลที่มีความรู้ ความเชียวชาญเหมาะสมกับหน้าที่ที่แต่งตั้ง ก็ต้องถือว่าเป็น กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

          จากความหมายของคำข้างต้นมาวิเคราะห์ต่อว่า สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภาจะดำรงตำแหน่งต่าง ๆ ได้หรือไม่

1. สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภาจะดำรงตำแหน่ง ข้าราชการการเมือง ได้หรือไม่

          แม้ มาตรา 9 แห่งพระราชบัญญัติข้าราชการการเมืองมิได้กำหนดห้ามมิให้ผู้ซึ่งเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรดำรงตำแหน่งข้าราชการการเมืองอื่นซึ่งมิใช่รัฐมนตรี แต่มาตรา 256 (1) ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยได้บัญญัติห้ามมิให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรดำรงตำแหน่งหรือหน้าที่ในหน่วยราชการ หน่วยของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือตำแหน่งสมาชิกสภาท้องถิ่น ผู้บริหารท้องถิ่น หรือข้าราชการส่วนท้องถิ่น โดยมิได้บัญญัติยกเว้นให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรสามรถดำรงตำแหน่งข้าราชการการเมืองอื่นนอกจากรัฐมนตรีได้

          ด้วยความเคารพ ตามมาตรา 265 (1) ควรเป็นกรณีเฉพาะการดำรงตำแหน่งที่มีลักษณะเป็นงานประจำเท่านั้น ไม่ควรรวมถึงข้าราชการการเมือง เพราะเช่นนั้นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรก็ไม่อาจดำรงตำแหน่งตาม มาตรา 6 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการฝ่ายรัฐสภา พ.ศ. 2518 ได้ และสำนักเลขาธิการรัฐสภาถือเป็นหน่วยราชการเช่นเดียวกับสำนักงานเลขานุการรัฐมนตรี ซึ่งหากเป็นเช่นนี้จะทำให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรไม่สามารถดำรงตำแหน่งใด ๆ ได้เลย

          สำหรับสมาชิกวุฒิสภา มาตรา 116 วรรคแรก ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย กำหนดไว้ชัดเจนว่า สมาชิกวุฒิสภาจะเป็นผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองอื่นมิได้

2. สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภาจะดำรงตำแหน่ง เจ้าหน้าที่อื่นของรัฐ ได้หรือไม่

มาตรา 102 (11) และ 115 (8) ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ได้กำหนดลักษณะต้องห้ามผู้ที่ดำรงตำแหน่งเป็นเจ้าหน้าที่อื่นของรัฐไม่อาจใช้สิทธิสมัครรับเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือสมาชิกวุฒิสภาได้ เมื่อดำรงตำแหน่งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือสมาชิกวุฒิสภาแล้วก็ไม่อาจดำรงตำแหน่งเป็นเจ้าหน้าที่อื่นของรัฐได้เช่นเดียวกัน      

3. สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภาจะดำรงตำแหน่งกรรมการในคณะกรรมการตามกฎหมายต่าง ๆ ได้หรือไม่

ไม่อาจตีความว่าตามรัฐธรรมนูญปัจจุบัน สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภาจะดำรงตำแหน่งกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิไม่ได้ โดยเห็นว่า “กรรมการที่ได้รับการแต่งตั้งในการบริหารราชการแผ่นดิน” นั้น มีความหมายถึง คณะกรรมการที่ได้รับการแต่งตั้งตามบทบัญญัติของกฎหมายเพื่อทำหน้าที่ในการบริหารราชการแผ่นดิน ซึ่งจะหมายความรวมทั้งกรรมการประเภทโดยตำแหน่งและประเภทผู้ทรงคุณวุฒิด้วย โดยหากจะหมายถึงเฉพาะกรรมการประเภทโดยตำแหน่งแล้ว รัฐธรรมนูญก็ควรจะใช้ถ้อยคำที่สื่อให้เห็นเช่นนั้นอย่างชัดแจ้ง ด้วยเหตุนี้ จึงเห็นว่าสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภาสามารถดำรงตำแหน่งกรรมการในคณะกรรมการที่ได้รับแต่งตั้งตามบทบัญญัติของกฎหมายเพื่อทำหน้าที่ในการบริหารราชการแผ่นดินได้ ไม่ว่าจะเป็นกรรมการโดยตำแหน่งหรือกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิก็ตาม เว้นแต่ในกฎหมายที่แต่งตั้งคณะกรรมการจะมีเจตนารมณ์เป็นพิเศษโดยกำหนดห้ามมิให้แต่งตั้งกรรมการจาก “ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง”

ดังนี้ การที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภาจะดำรงตำแหน่งกรรมการในคณะกรรมการตามกฎหมายต่าง ๆ ได้หรือไม่นั้น ควรเป็นไปตามเจตนารมณ์ของกฎหมายแต่ละฉบับว่าต้องการคุณสมบัติหรือคุณลักษณะของผู้ดำรงตำแหน่งนั้น ๆ อย่างไร หากไม่ต้องการให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภาหรือ
ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองอื่นเข้ามาเกี่ยวข้องกับการเป็นกรรมการในกรรมการนั้นก็ควรกำหนดไว้โดยชัดแจ้ง

จากการวิเคราะห์ประเด็นปัญหาการดำรงตำแหน่งต่างๆของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภา จะเห็นได้ว่าการดำรงตำแหน่งบางตำแหน่งยังไม่มีความชัดเจนในตัวบทกฎหมายว่า สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภาจะดำรงตำแหน่งดังกล่าวได้หรือไม่ ต้องอาศัยแนวทางคำวินิจฉัยและการตีความจากองค์กรหลักในทางกฎหมาย อาทิ ศาลรัฐธรรมนูญและคณะกรรมการกฤษฎีกา ซึ่งแนวทางคำวินิจฉัยที่ผ่านมาจะเป็นการพิจารณาและตีความบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 เมื่อรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 มีบทบัญญัติบางประการที่แตกต่างไป ดังเช่น กรณีมาตรา 265 (1)
และมาตรา 265 วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2550 กับมาตรา 110 (1) และมาตรา 110 วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ตามที่ได้กล่าวมาข้างต้น กรณีดังกล่าว จะส่งผลต่อแนวคำวินิจฉัยที่อาจเปลี่ยนแปลงไปซึ่งขึ้นอยู่กับการตีความตัวบทกฎหมายขององค์กรต่าง ๆ
ซึ่งจะเห็นได้ว่าปัญหาที่เกิดขึ้นสืบเนื่องมาจากการที่ประเทศไทยมีรัฐธรรมนูญมีระยะเวลาการใช้บังคับเพียงไม่นานจึงทำให้ไม่มีแนวคำวินิจฉัยที่จะนำมาเป็นบรรทัดฐานในการพิจารณาได้

[1] สรุปจากวารสารวิชาการ ป.ป.ช. ปีที่ 2 ฉบับที่ 2 (มกราคม 2552 : เขียนบทความโดย สงขลา วิชัยขัทคะ และจันทร์เพ็ญ รัชตาธิวัฒน์)

  สามารถอ่านบทความฉบับเต็มได้ที่  https://www.nacc.go.th/download/sakdinan_khu/y2/ton2_4.pdf